國務院關于加強和規範事中事後監管的指導意見


國發〔2019〕18号

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

  為深刻轉變政府職能,深化簡政放權、放管結合、優化服務改革,進一步加強和規範事中事後監管,以公正監管促進公平競争,加快打造市場化法治化國際化營商環境,提出以下意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,牢固樹立新發展理念,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,持續深化“放管服”改革,堅持放管結合、并重,把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事後監管上來,落實監管責任,健全監管規則,創新監管方式,加快構建權責明确、公平公正、公開透明、簡約高效的事中事後監管體系,形成市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的協同監管格局,切實管出公平、管出效率、管出活力,促進提高市場主體競争力和市場效率,推動經濟社會持續健康發展。

  (二)基本原則。

  依法監管。堅持權責法定、依法行政,法定職責必須為,法無授權不可為,嚴格按照法律法規規定履行監管責任,規範監管行為,推進事中事後監管法治化、制度化、規範化。

  公平公正。對各類市場主體一視同仁,堅決破除妨礙公平競争的體制機制障礙,依法保護各類市場主體合法權益,确保權利公平、機會公平、規則公平。

  公開透明。堅持以公開為常态、不公開為例外,全面推進政府監管規則、标準、過程、結果等依法公開,讓監管執法在陽光下運行,給市場主體以穩定預期。

  分級分類。根據不同領域特點和風險程度,區分一般領域和可能造成嚴重不良後果、涉及安全的重要領域,分别确定監管内容、方式和頻次,提升事中事後監管精準化水平。對新興産業實施包容審慎監管,促進新動能發展壯大。

  科學高效。充分發揮現代科技手段在事中事後監管中的作用,依托互聯網、大數據、物聯網、雲計算、人工智能、區塊鍊等新技術推動監管創新,努力做到監管效能最大化、監管成本最優化、對市場主體幹擾最小化。

  寓管于服。推進政府監管與服務相互結合、相互促進,堅持行“簡約”之道,做到程序、要件等删繁就簡、利企便民,營造良好發展環境,增強人民群衆幸福感、獲得感和安全感。

  二、夯實監管責任

  (三)明确監管對象和範圍。要嚴格按照法律法規和“三定”規定明确的監管職責和監管事項,依法對市場主體進行監管,做到監管全覆蓋,杜絕監管盲區和真空。除法律法規另有規定外,各部門對負責審批或指導實施的行政許可事項,負責事中事後監管;實行相對集中行政許可權改革的,要加強審管銜接,把監管責任落到實處,确保事有人管、責有人負;對已經取消審批但仍需政府監管的事項,主管部門負責事中事後監管;對下放審批權的事項,要同時調整監管層級,确保審批監管權責統一;對審批改為備案的事項,主管部門要加強核查,對未經備案從事相關經營活動的市場主體依法予以查處;對沒有專門執法力量的行業和領域,審批或主管部門可通過委托執法、聯合執法等方式,會同相關綜合執法部門查處違法違規行為,相關綜合執法部門要積極予以支持。

  (四)厘清監管事權。各部門要充分發揮在規則和标準制定、風險研判、統籌協調等方面的作用,指導本系統開展事中事後監管。對涉及面廣、較為重大複雜的監管領域和監管事項,主責部門要發揮牽頭作用,相關部門要協同配合,建立健全工作協調機制。省級人民政府要統籌制定本行政區域内監管計劃任務,指導和督促省級部門、市縣級人民政府加強和規範監管執法;垂直管理部門要統籌制定本系統監管計劃任務,并加強與屬地政府的協同配合。市縣級人民政府要把主要精力放在加強公正監管上,維護良好的市場秩序。

  三、健全監管規則和标準

  (五)健全制度化監管規則。各部門要圍繞服務企業發展,分領域制訂全國統一、簡明易行的監管規則和标準,并向社會公開,以科學合理的規則标準提升監管有效性,降低遵從和執法成本。對邊界模糊、執行彈性大的監管規則和标準,要抓緊清理規範和修訂完善。要結合權責清單編制,在國家“互聯網+監管”系統監管事項目錄清單基礎上,全面梳理各級政府和部門職責範圍内的監管事項,明确監管主體、監管對象、監管措施、設定依據、處理方式等内容,納入國家“互聯網+監管”系統統一管理并動态更新,提升監管規範化、标準化水平。強化競争政策的基礎性地位,落實并完善公平競争審查制度,加快清理妨礙全國統一市場和公平競争的各種規定和做法。

  (六)加強标準體系建設。加快建立完善各領域國家标準和行業标準,明确市場主體應當執行的管理标準、技術标準、安全标準、産品标準,嚴格依照标準開展監管。精簡整合強制性标準,重點加強安全、衛生、節能、環保等領域的标準建設,優化強制性标準底線。鼓勵企業、社會團體制定高于強制性标準的标準,開展标準自我聲明公開并承諾執行落實,推動有關産品、技術、質量、服務等标準與國際接軌互認。适應新經濟新技術發展趨勢,及時修訂調整已有标準,加快新産業新業态标準的研究制定。加強質量認證體系建設,對涉及安全、健康、環保等方面的産品依法實施強制性認證。

  四、創新和完善監管方式

  (七)深入推進“互聯網+監管”。依托國家“互聯網+監管”系統,聯通彙聚全國信用信息共享平台、國家企業信用信息公示系統等重要監管平台數據,以及各級政府部門、社會投訴舉報、第三方平台等數據,加強監管信息歸集共享,将政府履職過程中形成的行政檢查、行政處罰、行政強制等信息以及司法判決、違法失信、抽查抽檢等信息進行關聯整合,并歸集到相關市場主體名下。充分運用大數據等技術,加強對風險的跟蹤預警。探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管,提升監管精準化、智能化水平。

  (八)提升信用監管效能。以統一社會信用代碼為标識,依法依規建立權威、統一、可查詢的市場主體信用記錄。大力推行信用承諾制度,将信用承諾履行情況納入信用記錄。推進信用分級分類監管,依據企業信用情況,在監管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施。規範認定并設立市場主體信用“黑名單”,建立企業信用與自然人信用挂鈎機制,強化跨行業、跨領域、跨部門失信聯合懲戒,對失信主體在行業準入、項目審批、獲得信貸、發票領用、出口退稅、出入境、高消費等方面依法予以限制。建立健全信用修複、異議申訴等機制。在保護涉及公共安全、國家秘密、商業秘密和個人隐私等信息的前提下,依法公開在行政管理中掌握的信用信息,為社會公衆提供便捷高效的信用查詢服務。

  (九)全面實施“雙随機、一公開”監管。在市場監管領域全面實行随機抽取檢查對象、随機選派執法檢查人員、抽查情況及查處結果及時向社會公開,除特殊行業、重點領域外,原則上所有日常涉企行政檢查都應通過“雙随機、一公開”的方式進行。不斷完善“雙随機、一公開”監管相關配套制度和工作機制,健全跨部門随機抽查事項清單,将更多事項納入跨部門聯合抽查範圍。将随機抽查的比例頻次、被抽查概率與抽查對象的信用等級、風險程度挂鈎,對有不良信用記錄、風險高的要加大抽查力度,對信用較好、風險較低的可适當減少抽查。抽查結果要分别通過國家企業信用信息公示系統、“信用中國”網站、國家“互聯網+監管”系統等全面進行公示。

  (十)對重點領域實行重點監管。對直接涉及公共安全和人民群衆生命健康等特殊重點領域,依法依規實行全覆蓋的重點監管,強化全過程質量管理,加強安全生産監管執法,嚴格落實生産、經營、使用、檢測、監管等各環節質量和安全責任,守住質量和安全底線。對食品、藥品、醫療器械、特種設備等重點産品,建立健全以産品編碼管理為手段的追溯體系,形成來源可查、去向可追、責任可究的信息鍊條。地方各級政府可根據區域和行業風險特點,探索建立重點監管清單制度,嚴格控制重點監管事項數量,規範重點監管程序,并篩選确定重點監管的生産經營單位,實行跟蹤監管、直接指導。

  (十一)落實和完善包容審慎監管。對新技術、新産業、新業态、新模式,要按照鼓勵創新原則,留足發展空間,同時堅守質量和安全底線,嚴禁簡單封殺或放任不管。加強對新生事物發展規律研究,分類量身定制監管規則和标準。對看得準、有發展前景的,要引導其健康規範發展;對一時看不準的,設置一定的“觀察期”,對出現的問題及時引導或處置;對潛在風險大、可能造成嚴重不良後果的,嚴格監管;對非法經營的,堅決依法予以查處。推進線上線下一體化監管,統一執法标準和尺度。

  (十二)依法開展案件查辦。對監管中發現的違法違規問題,綜合運用行政強制、行政處罰、聯合懲戒、移送司法機關處理等手段,依法進行懲處。對情節輕微、負面影響較小的苗頭性問題,在堅持依法行政的同時,主要采取約談、警告、責令改正等措施,及時予以糾正。對情節和後果嚴重的,要依法責令下架召回、停工停産或撤銷吊銷相關證照,涉及犯罪的要及時移送司法機關處理。建立完善違法嚴懲制度、懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機制,讓嚴重違法者付出高昂成本。

  五、構建協同監管格局

  (十三)加強政府協同監管。加快轉變傳統監管方式,打破條塊分割,打通準入、生産、流通、消費等監管環節,建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制,實現違法線索互聯、監管标準互通、處理結果互認。深化市場監管、生态環境保護、交通運輸、農業、文化市場綜合行政執法改革,在其他具備條件的領域也要積極推進綜合行政執法改革,統籌配置行政處罰職能和執法資源,相對集中行政處罰權,整合精簡執法隊伍,推進行政執法權限和力量向基層鄉鎮街道延伸下沉,逐步實現基層一支隊伍管執法,解決多頭多層重複執法問題。

  (十四)強化市場主體責任。建立完善市場主體首負責任制,促使市場主體在安全生産、質量管理、營銷宣傳、售後服務、誠信納稅等方面加強自我監督、履行法定義務。督促涉及公衆健康和安全等的企業建立完善内控和風險防範機制,落實專人負責,強化員工安全教育,加強内部安全檢查。規範企業信息披露,進一步加強年報公示,推行“自我聲明+信用管理”模式,推動企業開展标準自我聲明和服務質量公開承諾。加快建立産品質量安全事故強制報告制度,切實保障公衆知情權。

  (十五)提升行業自治水平。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規範、自律公約和職業道德準則,規範會員行為。鼓勵行業協會商會參與制定國家标準、行業規劃和政策法規,制定發布行業産品和服務标準。發揮行業協會商會在權益保護、糾紛處理、行業信用建設和信用監管等方面的作用,支持行業協會商會開展或參與公益訴訟、專業調解工作。規範行業協會商會收費、評獎、認證等行為。

  (十六)發揮社會監督作用。建立“吹哨人”、内部舉報人等制度,對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隐患的有功人員予以重獎和嚴格保護。暢通群衆監督渠道,整合優化政府投訴舉報平台功能,力争做到“一号響應”。依法規範牟利性“打假”和索賠行為。培育信用服務機構,鼓勵開展信用評級和第三方評估。發揮會計、法律、資産評估、認證檢驗檢測、公證、仲裁、稅務等專業機構的監督作用,在監管執法中更多參考專業意見。強化輿論監督,持續曝光典型案件,震懾違法行為。

  六、提升監管規範性和透明度

  (十七)規範涉企行政檢查和處罰。對涉企現場檢查事項進行全面梳理論證,通過取消、整合、轉為非現場檢查等方式,壓減重複或不必要的檢查事項,着力解決涉企現場檢查事項多、頻次高、随意檢查等問題。清理規範行政處罰事項,對重複處罰、标準不一、上位法已作調整的事項及時進行精簡和規範。加強行政執法事項目錄管理,從源頭上減少不必要的執法事項。健全行政執法自由裁量基準制度,合理确定裁量範圍、種類和幅度,嚴格限定裁量權的行使。禁止将罰沒收入與行政執法機關利益挂鈎。

  (十八)全面推進監管執法公開。聚焦行政執法的源頭、過程、結果等關鍵環節,嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度。建立統一的執法信息公示平台,按照“誰執法誰公示”原則,除涉及國家秘密、商業秘密、個人隐私等依法不予公開的信息外,行政執法職責、依據、程序、結果等都應對社會公開。對行政執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等全過程進行記錄,做到全程留痕和可回溯管理。重大行政執法決定必須經過法制審核,未經法制審核或審核未通過的,不得作出決定。

  (十九)健全盡職免責、失職問責辦法。全面落實行政執法責任制和問責制,促進監管執法部門和工作人員履職盡責、廉潔自律、公平公正執法。對忠于職守、履職盡責的,要給予表揚和鼓勵;對未履行、不當履行或違法履行監管職責的,嚴肅追責問責;涉嫌犯罪的,移送有關機關依法處理。加快完善各監管執法領域盡職免責辦法,明确履職标準和評判界線,對嚴格依據法律法規履行監管職責、監管對象出現問題的,應結合動機态度、客觀條件、程序方法、性質程度、後果影響以及挽回損失等情況進行綜合分析,符合條件的要予以免責。

  七、強化組織保障

  (二十)認真抓好責任落實。各地區、各部門要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,按照本意見提出的各項措施和要求,落實和強化監管責任,科學配置監管資源,鼓勵基層探索創新,細化實化監管措施,切實維護公平競争秩序。将地方政府公正監管水平納入中國營商環境評價指标體系。國務院辦公廳負責對本意見落實工作的跟蹤督促,确保各項任務和措施落實到位。

  (二十一)加強法治保障。按照重大改革于法有據的要求,根據監管工作需要和經濟社會發展變化,加快推進相關法律法規和規章立改廢釋工作,為事中事後監管提供健全的法治保障。加強監管執法與司法的銜接,建立監管部門、公安機關、檢察機關間案情通報機制,完善案件移送标準和程序。

  (二十二)加強監管能力建設。加快建設高素質、職業化、專業化的監管執法隊伍,紮實做好技能提升工作,大力培養“一專多能”的監管執法人員。推進人财物等監管資源向基層下沉,保障基層經費和裝備投入。推進執法裝備标準化建設,提高現代科技手段在執法辦案中的應用水平。

國務院
2019年9月6日

  (此件公開發布)



來源:中國政府網